Primo piano triennale della prevenzione della corruzione e della trasparenza 2018-2020 del Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale

Premessa

La legge 3 agosto 2009 n. 116 ha ratificato ed eseguito la Convenzione dell’Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione, adottata dalla Assemblea Generale dell’ONU il 31 ottobre 2003 con risoluzione n. 58/3, firmata dallo Stato italiano il 9 dicembre 2003. Successivamente la legge 6 novembre 2012 n. 190 ha sancito le disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, individuando, tra l’altro, in ambito nazionale, l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC). L’articolo 19 del decreto legge 24 giugno 2014 n. 90 ha quindi trasferito interamente alla suddetta Autorità le competenze in materia di prevenzione della corruzione e della promozione della trasparenza nelle pubbliche amministrazioni. Nel 2016 l’ANAC ha predisposto il primo Piano Nazionale Anticorruzione (PNA), in linea con le rilevanti modifiche normative introdotte dal decreto legislativo 25 maggio 2017 n. 97 ‘Recante revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012 n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013 n. 33, ai sensi dell’articolo 7 della legge 7 agosto 2015 n. 124 in materia di organizzazione delle amministrazioni pubbliche’. Infine, con delibera n. 1208 del 22 novembre 2017, l’ANAC ha approvato l’aggiornamento 2017 al Piano Nazionale Anticorruzione. Il PNA è un atto di indirizzo per le Amministrazioni, ha durata triennale ed è aggiornato annualmente. Esso contiene quindi indicazioni che impegnano le Amministrazioni allo svolgimento di attività di analisi della realtà organizzativa nella quale si svolge l’attività di esercizio della funzione pubblica e l’attività di pubblico interesse esposta a rischio di corruzione, all’adozione di concrete misure di prevenzione della corruzione, secondo un principio non meramente formale e adempitivo della normativa, ma volto a rafforzare il raccordo tra misure anticorruzione e misure di miglioramento delle amministrazioni e della performance degli uffici e dei funzionari pubblici. L’ANAC, nel guidare verso questo percorso virtuoso, non impone soluzioni uniformi, invitando le singole Amministrazioni a declinare in concreto le misure anticorruzione previste per prevenire i rischi nello specifico contesto organizzativo, pur nell’ambito di procedure di analisi il più possibile standardizzate. Occorre nondimeno rammentare che i contenuti e le raccomandazioni elaborati dall’ANAC nei PNA sono strettamente funzionali all’attuazione – cui è tenuto anche lo Stato italiano – degli adempimenti previsti nelle sedi internazionali quali l’ONU, l’OCSE, il G20, l’Unione europea, il Consiglio d’Europa. A tal proposito, la nozione di corruzione va intesa in senso ampio, e non meramente coincidente con lo specifico reato di corruzione, intesa come “…assunzione di decisioni (…) devianti dalla cura dell’interesse generale a causa del condizionamento improprio da parte di interessi particolari. Occorre cioè avere riguardo ad atti e comportamenti che, anche se non consistenti in specifici reati, contrastano con la necessaria cura dell’interesse pubblico e pregiudicano l’affidamento dei cittadini nell’imparzialità delle amministrazioni e dei soggetti che svolgono attività di pubblico interesse” (aggiornamento 2015 al PNA). Le linee guida dell’ANAC danno inoltre atto dell’intervenuto rafforzamento del concetto di ‘trasparenza’, come valore di principio che caratterizza l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni e i rapporti con i cittadini. Su tale presupposto è stata rafforzata la figura del Responsabile della prevenzione e della corruzione (RPC), essendo stato unificato in capo allo stesso soggetto l’incarico della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT). Di conseguenza è stato unificato in un solo strumento il Piano triennale della prevenzione della corruzione e della trasparenza (PTPCT).

Il contesto di riferimento del Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale
L’articolo 7 del decreto legge 23 dicembre 2013, n. 146, convertito con modificazioni dalla legge 21 febbraio 2014, n. 10, ha istituito il Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale (Garante nazionale) e gli ha attribuito il compito di vigilare affinché la custodia delle persone sottoposte alla limitazione della libertà personale sia attuata in conformità alle norme nazionali e alle convenzioni internazionali sui diritti umani ratificate dall'Italia.

Il Garante nazionale è costituto in Collegio, composto dal Presidente e due membri, scelti tra persone non dipendenti delle pubbliche amministrazioni; essi sono nominati, previa delibera del Consiglio dei Ministri, sentite le competenti Commissioni parlamentari, con decreto del Presidente della Repubblica. Con decreto del Presidente della Repubblica del 1 febbraio 2016 è stato nominato il Presidente del Garante nazionale, prof. Mauro Palma, e un componente del Collegio, l’avv. Emilia Rossi; il 3 marzo 2016 è stato nominato l’altro membro del Collegio, la dottoressa Daniela de Robert.
Il Garante nazionale è un Organo indipendente ed è stato indicato dalle Autorità italiane come Meccanismo nazionale di prevenzione della tortura e dei trattamenti o pene crudeli, inumane o degradanti (NPM), ai sensi dell’articolo 3 e seguenti del protocollo Opzionale alla Convenzione contro la tortura (OPCAT) adottato dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 18 dicembre 2002 (in vigore dal 22 giugno 2006) e ratificato dall’Italia con legge 9 novembre 2012 n. 195. A seguito del deposito dello strumento di ratifica in data 3 aprile 2013 il Protocollo è entrato in vigore per l’Italia il 3 maggio 2013. Il Trattato, istituendo il Sottocomitato delle Nazioni Unite per la prevenzione della tortura con compiti di ispezione e monitoraggio a livello globale, ha impegnato tutti gli Stati aderenti a dotarsi di un Meccanismo nazionale di prevenzione con poteri di visita di tutti i luoghi di privazione della libertà. Allo scopo di prevenire la tortura e le altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti il Protocollo prevede l'istituzione di un sistema di visite regolari svolte da Organismi indipendenti nazionali e internazionali nei luoghi in cui le persone sono private della libertà. Per l’Italia è stato appunto individuato quale Meccanismo nazionale il Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale.
In tale veste, con i poteri e le garanzie conferite ai sensi degli articoli 19-21 del Protocollo, il Garante nazionale ha accesso a tutti i luoghi in cui delle persone sono o possono essere private della libertà.
Il Decreto del Ministro della Giustizia 11 marzo 2015 n. 36 “Regolamento recante la struttura e la composizione dell’Ufficio del Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale” prevedeva, all’articolo 7 comma 4, che all’Ufficio del Garante nazionale fosse assegnato personale del Ministero della Giustizia (non esiste, allo stato, il Ruolo del Garante nazionale) in numero di 25 unità, ripartite secondo la dotazione organica stabilita dal Garante nazionale di concerto con il Ministro della Giustizia. La ratio era – ed è – quella di assicurare al nuovo Organismo personale specializzato e preparato, scelto in funzione delle conoscenze acquisite negli ambiti di competenza del Garante, come recita l’articolo 7 comma 4 del D.L. 146/2013. Nella recentissima legge di bilancio 2018 è stato approvato il comma 476 che sostituisce il suddetto comma 4 dell’articolo 7 del decreto-legge 23 dicembre 2013, n. 146, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2014, n. 10, e reca «alle dipendenze del Garante nazionale, che si avvale delle strutture e delle risorse messe a disposizione dal Ministro della Giustizia, è istituito un ufficio nel numero massimo di 25 unità di personale, di cui almeno 20 dello stesso Ministero e, in posizione di comando, non più di 2 unità del Ministero dell'Interno e non più di 3 unità degli Enti del Servizio sanitario nazionale, che conservano il trattamento economico in godimento, limitatamente alle voci fisse e continuative, con oneri a carico delle amministrazioni di provenienza sia in ragione degli emolumenti di carattere fondamentale che per gli emolumenti accessori di carattere fisso e continuativo. Gli altri oneri relativi al trattamento accessorio sono posti a carico del Ministero della Giustizia. Il predetto personale è scelto in funzione delle conoscenze acquisite negli ambiti di competenza del Garante. La struttura e la composizione dell'ufficio sono determinate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro della Giustizia, il Ministro dell'Interno e il Ministro dell'Economia e delle finanze». Tale modifica accoglie una specifica richiesta del Garante nazionale circa la necessaria multidisciplinarità del personale, tenuto conto delle molteplici e complesse competenze assegnate a tale Autorità garante.
Entro tre mesi dalla emanazione della citata legge di bilancio dovrà essere emanato il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che, tra l’altro, dovrà stabilire, sulla scia anche di quanto fin qui realizzato, i diversi inquadramenti del personale e le modalità della selezione delle unità attualmente mancanti (finora l’Ufficio è composto da 17 unità del Ministero della Giustizia e da 1 del Ministero dell’Interno).

Composizione dell'Ufficio.

Come previsto dal Codice di Autoregolamentazione adottato, per l’assolvimento dei compiti istituzionali, il presidente del Garante può avvalersi di consulenti di elevata professionalità e competenza, a titolo gratuito, nominati con propria determinazione, anche stipulando apposite Convenzioni con altre Amministrazioni dello Stato. Il Garante nazionale provvede alla gestione e alla valutazione del personale assegnato all'Ufficio. Il personale opera in via esclusiva alle dipendenze del Garante e non può essere destinato ad altri compiti senza il parere favorevole del Garante nazionale.

Oltre a quelle indicate nel decreto legge istitutivo del Garante sono oggetto di monitoraggio ed indagine del Meccanismo nazionale di prevenzione le strutture di reclusione volontaria quali le comunità terapeutiche o le case per anziani, i luoghi del trattamento sanitario obbligatorio, della detenzione domiciliare e di interrogatorio delle Autorità inquirenti.
In qualità di Meccanismo nazionale di prevenzione il Garante è altresì tenuto a disciplinare ai sensi dell’art. 2 del decreto del Ministro della Giustizia 11 marzo 2015 n. 36 la collaborazione di tutti i soggetti che, a qualsiasi titolo, vi cooperano per il raggiungimento degli obiettivi del Protocollo ONU. In particolare, spetta al Garante nazionale coordinare la rete dei Garanti territoriali promuovendone in primis il consolidamento istituzionale mediante il riconoscimento di adeguate garanzie di indipendenza e autonomia rispetto ai governi locali di cui sono espressione. Il Garante Nazionale monitora, altresì, le procedure relative ai rimpatri forzati rientrando nel sistema previsto dall'articolo 8 comma 6 della Direttiva UE n.115 del 2008.
Il Garante nazionale svolge la sua attività di monitoraggio nei luoghi di privazione della libertà, adottando delibere sui tempi, sui luoghi, sulla composizione della delegazione, tenuto conto delle informazioni di volta in volta fornite dalle Unità Organizzative e sulla base della programmazione di carattere generale.
L'Ufficio ha sede in Roma nei locali messi a disposizione dal Ministero della Giustizia, in via di San Francesco di Sales n. 34. Il Ministero della Giustizia destina all’Ufficio del Garante nazionale gli arredi e i beni mobili strumentali, anche di tipo informatico, incluso un sito Internet, necessari al suo funzionamento, assicurandone la piena manutenzione. Mediante le strutture e i beni di propria pertinenza, il Ministero della Giustizia provvede altresì alle eventuali esigenze organizzative e di supporto logistico per lo svolgimento dei compiti del Garante sull’intero territorio nazionale. Le risorse finanziarie del Garante nazionale sono assegnate dalla legge finanziaria nazionale e affluiscono in un apposito capitolo di bilancio utilizzato in piena autonomia e indipendenza dal Garante. Le funzioni di cassa sono esercitate da personale del Ministero della Giustizia che esegue le operazioni contabili secondo le direttive impartite dal Garante. Il controllo sulla regolarità amministrativo-contabile delle spese sostenute dal Garante è effettuato dal Ministero dell’Economia e delle finanze, amministrazione preposta alla verifica della legittimità della spesa pubblica. Nei limiti delle risorse assegnate, il Presidente del Garante nazionale, con proprie determinazioni, motiva e autorizza la spesa per missioni, acquisto di beni e fornitura di servizi

L'Ufficio del Garante nazionale, coordinato da un funzionario con compiti di direzione in attuazione delle direttive impartite dal Collegio, è articolato in 7 Unità Organizzative (U.O.); alle dirette dipendenze del Collegio è istituita l’Unità Organizzativa “Supporto al Collegio”.

Organigramma.

Il Garante nazionale, a norma di legge, trasmette annualmente una Relazione sull'attività svolta ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, nonché al Ministro dell'Interno e al Ministro della Giustizia; la prima Relazione è stata illustrata il 21 marzo 2017.

Pur essendo una giovane Istituzione, ancora in fase di strutturazione e consolidamento, il Garante nazionale ha già adottato alcune misure di prevenzione della corruzione, consapevole di dover continuare ad impegnarsi nella autoanalisi organizzativa, nella conoscenza sistematica dei processi svolti e dei procedimenti amministrativi di propria competenza.

Attività dell'Ufficio.

Adozione di alcune misure di prevenzione della corruzione
Con delibera del 31 maggio 2016 il Collegio del Garante nazionale ha adottato il Codice di Autoregolamentazione ove, tra l’altro, sono specificati i compiti, le funzioni, i principi guida, l’organizzazione dell’Ufficio, le risorse finanziarie e strumentali. Successivamente, con delibera del 15 giugno 2017, il Collegio del Garante nazionale ha predisposto, ai sensi dell’articolo 5, comma 5, del Codice di Autoregolamentazione citato, uno schema di Codice Etico, aprendo una fase di consultazione del personale, al fine di raccogliere eventuali osservazioni e proposte emendative entro il 31 luglio 2017. Lo schema di Codice Etico elaborato risponde agli obblighi della legislazione vigente che impongono di dotarsi di strumenti normativi adeguati ai fini della prevenzione della corruzione e del rispetto della legalità, in linea con i PNA dell’ANAC. Lo schema di Codice Etico risponde anche alla esigenza di meglio specificare i principi guida del Codice di Autoregolamentazione e di adeguarli ai principi del Protocollo ONU e del D.P.R. n. 62/2013, traducendoli in norme che definiscano i doveri di trasparenza, indipendenza, imparzialità, lealtà e buona condotta cui sono tenuti il Garante e il personale dell’Ufficio, nonché tutti coloro che vi collaborano. Con successiva delibera del 31 ottobre 2017, esaminati i contributi pervenuti in fase di consultazione, il Garante nazionale ha adottato la stesura definitiva del Codice Etico. Contestualmente, il Presidente del Garante nazionale ha proceduto alla nomina del Responsabile per la prevenzione della corruzione e della trasparenza, dottoressa Daniela Bonfirraro, individuandolo tra i responsabili delle Unità Organizzative, non essendo prevista una figura dirigenziale nella pianta organica del Garante nazionale.
Come previsto dal PNA 2016, il RPCT individuato, pur in posizione di autonomia e con ruolo di garanzia sull’effettività del sistema di prevenzione della corruzione, ha adeguata conoscenza del funzionamento dell’Amministrazione, svolge i suoi poteri con effettività, interloquendo con l’Organo di indirizzo e con l’intera struttura amministrativa. Il RPCT ha esclusivamente un ruolo di regia, coordinamento, monitoraggio sull’effettiva adozione e applicazione del PTPCT, che viene adottato dall’Organo di indirizzo. Sia il Codice di Autoregolamentazione sia il Codice Etico sono stati pubblicati sul sito del Garante nazionale, anche nella versione inglese.

Il 3 novembre 2017 il Presidente del Garante nazionale ha inviato, tramite posta certificata, all’ANAC, il Codice Etico adottato il 31 ottobre 2017. Il Presidente del Garante nazionale ha altresì chiesto e ottenuto che venisse comunicata in Gazzetta Ufficiale l’adozione del Codice Etico (v. G.U. n. 272 del 21.11.2017). Il 27 novembre 2017 il RPCT ha convocato la prima riunione con il Presidente del Garante nazionale e il Direttore dell’Ufficio, proponendo un cronoprogramma per addivenire alla stesura del primo PTPCT del Garante nazionale, cui sono seguite due riunioni di coordinamento con i Responsabili delle U.O., nella consapevolezza dell’importanza che gli obiettivi di prevenzione della corruzione siano condivisi con i soggetti interni dell’Amministrazione, che conoscono la struttura organizzativa, i processi decisionali, i profili di rischio coinvolti. Il 29 novembre 2017 il Presidente del Garante nazionale ha deliberato la nomina del Referente per la Trasparenza, con l’incarico di curare gli adempimenti relativi alla pubblicazione dei dati e il loro aggiornamento, l’accesso civico, l’accesso generalizzato, il freedom of information act e la tenuta del registro degli accessi. Con delibera del 7 dicembre 2017 il Presidente del Garante nazionale ha nominato un Componente del Nucleo di Supporto al RPCT, con l’incarico di coadiuvarlo nel suo incarico, tenuto conto della complessità degli adempimenti derivanti dalle norme nazionali e internazionali. Tra le misure intraprese, ve ne è stata subito anche una di carattere formativo, attraverso la partecipazione del RPCT al corso “Attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione nelle pubbliche amministrazioni” della Scuola Nazionale dell’Amministrazione (SNA) a Caserta il 12 e 13 dicembre 2017. A cura del RPCT è tenuto un archivio degli atti, delle disposizioni, dei verbali delle riunioni relativi alla materia della prevenzione della corruzione e della trasparenza.
La partecipazione attiva del personale coinvolto nell’autoanalisi organizzativa, ha portato, sia pur nel brevissimo tempo a disposizione, a produrre alcuni report afferenti i procedimenti posti in essere, il relativo evento di rischio e il livello, la misura di prevenzione prevista.
Si tratta di valutazioni che saranno oggetto di più approfondita analisi nel corso dei prossimi mesi, attraverso lo studio del risk management secondo il modello ISO 31000, con l’auspicio del progressivo superamento di alcune criticità strutturali e organizzative dovute alla recente istituzione del Garante nazionale.

Di seguito i report citati:

Procedimenti

Cronoprogramma delle misure per la prevenzione della corruzione e  trasparenza

COSA

CHI

QUANDO

Convocazione riunione con Presidente Collegio, RPCT, Unità di Supporto al RPCT per analisi documento prodotto in data 29.12.2017 su dati da pubblicare nella sezione ‘trasparenza’ del sito istituzionale

Referente per la Trasparenza

Entro 01.02.2018

Pubblicazione sul sito istituzionale, nella sezione ‘trasparenza’, dei dati condivisi

Referente per la Trasparenza

Entro 01.05.2018

Predisposizione schema procedimentale per l’accesso diffuso e tenuta del registro degli accessi e successiva pubblicazione sul sito istituzionale

Referente per la Trasparenza

Entro 01.05.2018

Individuazione di chi deve essere specificamente formato per segnalazione alla SNA

RPCT

Entro il 25.02.2018

Pianificazione, nell’ambito del seminario interno di formazione, di una sessione dedicata alla prevenzione della corruzione e trasparenza

Collegio del Garante nazionale

Entro il 30.09.2018

Convocazione riunione organizzativa per predisposizione procedimento per whistleblowing con Presidente Collegio, Referente per la Trasparenza, Unità di Supporto al RPCT

RPCT

Entro il 31.03.2018

Adozione del procedimento per whistleblowing

Collegio del Garante nazionale

Entro il 30.06.2018

Convocazione riunioni plenarie per la pianificazione degli obiettivi strategici e la programmazione dell’attività di monitoraggio con cadenza trimestrale

Collegio del Garante nazionale

Entro 30.03.2018
Entro 30.06.2018
Entro 30.09.2018
Entro 30.12.2018

Trasmissione al RPCT dei Report di approfondimento e aggiornamento della mappatura dei processi di lavoro attuati dalle U.O., degli stakeholders coinvolti, dei livelli di rischio per ciascun processo e delle misure di prevenzione adottate

Responsabili U.O.

Entro il 30.09.2018

Convocazione riunione coordinamento con i responsabili delle U.O. per predisporre la relazione annuale recante i risultati dell’attività svolta

RPCT

Entro il 10.10.18

Trasmissione della bozza di relazione annuale di aggiornamento all’Organo di indirizzo

RPCT

Entro il 10.01.19

Adozione della relazione annuale di aggiornamento da trasmettere all’ANAC e pubblicare sul sito del Garante nazionale

Collegio del Garante nazionale

Entro il 30.01.2019

Studio e approfondimento del risk management contestualmente al consolidarsi della struttura del Garante nazionale e all’ampliamento del perimetro organizzativo

Collegio del Garante nazionale, RPCT, responsabili U.O.

Entro il 30.06.2019

Previsione di una sessione di aggiornamento sulla materia della prevenzione della corruzione e trasparenza nell’ambito del seminario interno di formazione del Garante nazionale

Collegio del Garante nazionale

Entro il 30.09.2019

Consultazione pubblica degli stakeholders a seguito di definizione della mappatura degli interlocutori esterni

Collegio del Garante nazionale, RPCT, Responsabili U.O.

Entro il 15.10.2019

Adozione della relazione annuale di aggiornamento da trasmettere all’ANAC

Collegio del Garante nazionale

Entro 30.01.2020

 

Ultimo aggiornamento:
10/04/2018