28 ottobre 2020 - n. 1
Riprende con oggi la pubblicazione periodica di un bollettino d’informazione del Garante nazionale. Serve a fare il punto della situazione. La grafica di Tomi Ungerer aiuta ad affrontare i temi con la dovuta serietà e il necessario sguardo ottimista.
Certamente, riaffiora e si espande la preoccupazione per la diffusione del Covid-19: nella vita di ogni giorno e nei luoghi dove si vive in realtà ristrette e la libertà di uscirne è preclusa. Quella doppia ansia che il Garante aveva evidenziato nella scorsa primavera torna in quei corridoi e in quelle stanze e si manifesta anche nell’attenzione che tutti noi rivolgiamo ai numeri che quotidianamente ci vengono forniti per riuscire a capire quale sia la tendenza e come si possa avviare una sua inversione. Ma sia fuori che dentro, due aspetti in qualche modo rassicurano: il differente rapporto tra persone risultate positive al virus e persone che effettivamente sviluppano la malattia; la diversa preparazione di tutti rispetto a qualcosa che non è più sconosciuto ma di cui sono note modalità di espansione e possibilità di prevenzione. Il tema torna a essere quello della capacità di attrezzarsi perché questi fattori possano realmente agire e non restare variabili di sfondo di una realtà immutata o troppo poco cambiata rispetto agli scenari di alcuni mesi fa.
Persone detenute
Il carcere è uno dei luoghi rispetto al quale l’ansia esterna si tramuta spesso in annunci, voci, a volte gridati, che finiscono per essere moltiplicatori dell’ansia stessa. Certamente, i numeri non sono da sottovalutare. Rispetto alle 54.815 persone detenute oggi presenti, il dato divulgato di un numero di contagio attorno alle 150 unità, a cui corrisponde uno più alto (circa 200) di personale, rappresenta un’incidenza lievemente maggiore di quella del maggio scorso. Tuttavia, sempre rispetto a quel periodo, il numero di coloro che presentano sintomi è molto minore. Non solo, ma i dispositivi di protezione non rappresentano come allora un’ipotesi teorica e le stesse procedure messe in atto rendono meno probabile il possibile contagio. Certamente, all’interno, come all’esterno, la velocità di crescita dei contagi desta preoccupazione, in particolare laddove si individuano dei cluster con un numero di persone positive innalzatosi velocemente. Ma, nel caso della popolazione detenuta, si tratta essenzialmente di due o al più tre situazioni – un paio in Lombardia e una in Umbria – mentre negli altri casi si è di fronte a piccoli numeri diffusi in più Istituti, rispetto ai quali è possibile, quindi, mettere in atto una gestione adeguata.
Ciò premesso, resta ineludibile il tema della predisposizione di spazi di effettivo ricovero interno, che si spera non siano necessari, ma che sarebbe errato non prevedere.
Il tema torna a essere quello della riduzione del numero di presenze attraverso provvedimenti che, pur tenendo fermo il criterio della complessiva sicurezza, siano in grado di fare emergere la centralità della tutela della salute di ogni persona. Anche perché le presenze in carcere, da maggio a oggi, hanno avuto un importante incremento (si era allora scesi ben sotto le 53 mila presenze). I provvedimenti che il Garante si attende dal Governo dovranno confermare e ampliare quelli adottati a suo tempo, traendo insegnamento da quell’esperienza ed evitando così quegli aspetti che talvolta ne hanno reso la portata molto limitata.
Occorre con fermezza chiarire che la necessità di spazi è ineludibile e che, quindi, non ha senso far rientrare in carcere persone che vi trascorrono soltanto la notte o mantenere la detenzione di persone condannate a pene brevi per le quali la speranza posta dalla nuova capacità di intervento della Cassa delle Ammende apre a soluzioni diverse e coordinate da chi ha la competenza territoriale. Per queste ultime potrebbe essere valutata coerentemente la possibilità di rinvio dell’ordine di esecuzione delle pene stesse.
Occorre riaffermare il principio di tutela della particolare vulnerabilità di persone anziane o affette da specifiche malattie che resta integro nel suo valore, al di là di strillate opinioni espresse in qualche talk-show televisivo.
Occorre infine interrogarsi, anche in questa occasione, sulla inaccettabilità della presenza in carcere di persone per le quali è stata stabilita la misura di sicurezza di natura psichiatrica e che sono illegittimamente detenute solo sulla base della indisponibilità di strutture. Qui la responsabilità delle Regioni, titolari della amministrazione dei servizi alla salute, entra in gioco, anche al fine di evitare censure in ambito internazionale.
Sono tutti aspetti che guardano all’urgenza del dato quantitativo, anche per la necessità di non far ricadere su strutture sanitarie esterne l’eventuale sviluppo di un contagio che certamente in luoghi densi trova terreno fertile. Sono aspetti che, tuttavia, non eludono il tema della qualità della detenzione, che è anch’esso un problema e anche molto rilevante. Contrariamente a quanto taluni vanno incoscientemente divulgando in questi giorni, il carcere saprà conciliare le doverose regole di tutela di chi in esso lavora e in esso è ristretto con la possibilità di far vivere con ogni mezzo, tecnologico e non, le attività istituzionali e progettuali che danno valore costituzionale al tempo dell’esecuzione penale (su questo aspetto si veda l’articolo di Mauro Palma pubblicato recentemente, allegato).
Proprio sul tema della qualità, il Garante nazionale ha salutato positivamente la chiusura dell’indecorosa “sezione blu” del carcere di Trani, comunicata alla stampa nei giorni scorsi, interpretandola come un segnale di volontà di abbandono di quelle sezioni che qua e là nel territorio sono in condizioni inaccettabili (si utilizzano spesso anche espressioni gergali per identificarne talune, quali per esempio “porcilaia”, “cella liscia” o altre tristi connotazioni).
Persone migranti
Come è noto il Governo ha approvato il decreto-legge 21 ottobre 2020 n.130 di modifica di talune norme contenute nei decreti cosiddetti “sicurezza” degli anni recenti. In particolare, di quello del 2019 su cui molti erano stati i rilievi formulati anche da parte della più alta Autorità del Paese. Nella sua Relazione annuale al Parlamento tenutasi lo scorso 26 giugno, il Garante nazionale aveva auspicato l’accoglimento di tali rilievi nonché di altri sorti proprio dall’applicazione di quelle norme e dal loro fallimento in termini di percezione della sicurezza e di peggioramento delle condizioni di vita dei destinatari. Si era allora espresso richiedendo «una revisione che assuma i rilievi sollevati dal Presidente della Repubblica e che sia in grado di interrompere l’implicita estensione dell’area dell’irregolarità e della conseguente insicurezza che lo smantellamento della rete di accoglienza diffusa ha determinato». Certamente, le soluzioni specifiche adottate dal decreto sono oggetto di attenzione da parte del Garante che svilupperà il proprio doveroso parere attraverso il confronto con quel mondo associativo che della effettività dei diritti delle persone migranti da tempo coraggiosamente si occupa. Tale parere sarà inviato alla Commissione parlamentare che ha in carico l’analisi del decreto per la sua conversione in legge. Emerge comunque da subito un elemento di positività: il possibile reclamo – finora indisponibile per chi era ristretto in base alla sua irregolarità nel territorio e alla previsione di espulsione – da indirizzare ai Garanti. Da qui la previsione per il Garante nazionale di elaborare conseguentemente specifiche raccomandazioni da indirizzare alle Autorità competenti ai diversi livelli. Vale la pena ricordare – come recentemente è stato anche sottolineato in modo autorevole, seppure in un contesto diverso – che le raccomandazioni non costituiscono mere esortazioni, ma il nucleo di una soft law che può progressivamente acquisire rilevanza giuridica.
Accanto all’evoluzione legislativa vanno però considerate le prassi. Come è noto, il Garante nazionale, a seguito di una visita su una nave utilizzata per la quarantena precauzionale delle persone appena giunte fortunosamente sul territorio nazionale, ha espresso un parere positivo relativo alle condizioni materiali di ospitalità; soprattutto se paragonate all’ingestibile affollamento di strutture a terra di prima identificazione. Non sono però sfuggite al Garante due criticità: l’effettività dell’informazione sui diritti che si riesce a rendere in nave da parte del personale della Croce Rossa, quando questa non è supportata da materiale scritto, presentato in più lingue, dato il numero amplissimo di persone ospitate; la difficoltà di rapportarsi con le persone in modo tale da riconoscerne il passato spesso traumatico e conseguentemente elaborare un piano di concreto supporto. La morte del quindicenne Abou, sottoposto a un passato di maltrattamenti o tortura nel suo percorso di viaggio, è prova dolorosa di tale difficoltà. Queste due criticità rischiano di divenire centrali nel contesto della tutela dei diritti nei casi in cui si proceda con la prassi del respingimento differito non appena le persone vengono portate a terra.
In questi giorni è giunta notizia del trasferimento di persone migranti risultate positive al Covid-19 dai Centri di accoglienza, ove erano da tempo ospitate, a una nave allestita per lo svolgimento del periodo di quarantena. A tale proposito, il Garante nazionale ha espresso alla Ministra dell’Interno le proprie perplessità e la propria preoccupazione per questa prassi, considerata priva di fondamento giuridico e di motivazione fattuale nonché critica sotto il profilo dei diritti e delle garanzie delle persone coinvolte, operatori inclusi. L’utilizzo di navi per l’applicazione delle disposizioni sanitarie cautelari appare infatti una soluzione non proponibile se non mantiene i tratti di una misura iniziale di carattere eccezionale. Diversamente, laddove applicata nei confronti di persone regolarmente soggiornanti in Italia, rischia di divenire un collettore delle difficoltà del territorio e di determinare un effetto discriminatorio nei confronti di persone particolarmente vulnerabili. Le recenti dichiarazioni della Ministra dell’Interno alla Camera dei deputati in merito alla natura eccezionale e contingente di tali trasferimenti rassicura il Garante nazionale, che manterrà comunque un occhio vigile sull’applicazione di quelle misure di quarantena che ricadono nel proprio mandato.
Nei dieci Centri di permanenza per i rimpatri (Cpr) operativi sul territorio nazionale, alla data 22 ottobre 2020, erano trattenute 344 persone (di cui otto donne) su un totale di 548 posti disponibili. Le presenze sono concentrate principalmente nei Centri di Roma, Torino, Gradisca d’Isonzo (PZ) e Macomer (NU) con rispettivamente 102, 73, 58 e 45 persone ristrette; le restanti sono distribuite nei Cpr di Bari (32), Brindisi (27) e nel riaperto centro di Milano (8). Negli hotspot, alla stessa data, le presenze erano 250, di cui 174 a Lampedusa e 76 a Pozzallo. Inoltre, sulla base delle informazioni acquisite dalle Prefetture, in Italia nei Centri per la quarantena vi erano 1632 persone migranti, di cui 1078 ospitate sulle navi predisposte per questa funzione.
Il nuovo progetto del Garante nazionale sul monitoraggio dei rimpatri forzati è stato approvato dal Fondo nazionale migrazione e integrazione (Fami). Il progetto è teso a rafforzare la capacità del Garante stesso e di quei Garanti territoriali che hanno stabilito un protocollo comune con quello nazionale, quale organo nazionale di monitoraggio di tali rimpatri ai sensi della Direttiva europea 2008/115/CE. Esso costituisce la prosecuzione dell’analogo progetto che si è positivamente concluso, dopo due anni di attività, il 28 febbraio scorso. Grazie alle risorse assegnate, il Garante nazionale potrà ulteriormente sviluppare la collaborazione interistituzionale realizzata nell’ambito della rete nazionale dei monitor dei rimpatri forzati, attraverso azioni di formazione, di riflessione su temi specifici insieme agli stakeholders, di comunicazione, informazione e sensibilizzazione sul tema, nonché con attività di networking in ambito internazionale. Non ultimo, il progetto consentirà il potenziamento del sistema di raccolta dei dati sui rimpatri forzati nel nostro Paese.
Il Garante nazionale
Il già citato decreto-legge 21 ottobre 20202 n.130 è intervenuto anche sulla fisionomia del Garante nazionale. Innanzitutto, modificando il nome stesso dell’Autorità di garanzia che, come suggerito nella Relazione al Parlamento del 2018, è stato “rettificato” eliminando il riferimento specifico alla detenzione penale, per rispecchiare compiutamente l’ampiezza del mandato assegnato. Ora è inequivocabilmente il Garante dei diritti delle persone private della libertà personale. Il momento per la riforma è stato quanto mai opportuno, considerato l’inesorabile allargamento del mandato del Garante a sempre più settori della privazione della libertà: valga per tutti la recente inclusione dei luoghi di quarantena nella sfera dei posti chiusi da monitorare
Poi la norma modifica la struttura originaria del Meccanismo nazionale di prevenzione (Npm) della tortura e delle pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti ai sensi del noto Protocollo Onu (Opcat) chiarendo il rapporto fra Garante nazionale e Garanti territoriali. Essa stabilisce che il Garante nazionale è il Npm italiano: a esso sono garantiti tutti i poteri e le prerogative del Protocollo Opcat. I Garanti territoriali cooperano con esso e possono essere delegati «per lo svolgimento di specifici compiti», in «particolari circostanze», per massimo «sei mesi». Anche tale modifica si spiega con l’ampiezza crescente del mandato del Garante che, dovendosi esplicare in molteplici aree di competenza nell’intero territorio nazionale, impone la facoltà dell’Autorità di garanzia di ricorrere alla rete dei Garanti territoriali.
Tale ultimo aspetto apre al tema delle Residenze sanitarie assistenziali (Rsa), per il monitoraggio delle quali il diffuso radicamento territoriale è essenziale. Il Garante sta attualmente monitorando, sia con visite alle strutture che tramite diversi tavoli di lavoro e survey nazionali, l’evolversi della situazione e dedicherà a questo tema particolare attenzione nel prossimo “Il punto”.
Con lo stesso decreto-legge, il mandato dell’attuale Collegio del garante nazionale è stato prorogato di un biennio rispetto alla sua naturale scadenza.
Come già annunciato con un apposito comunicato stampa, il Garante nazionale ha salutato la positività della presenza, per la prima volta, di un componente italiano nel Sottocomitato per la prevenzione della tortura delle Nazioni Unite e, in particolare, l’elezione del responsabile dell’Unità migranti del proprio Ufficio, quale segno dell’imprescindibilità del tema delle migrazioni nell’effettiva tutela dei diritti in un complesso scenario geo-politico.
Sempre sul piano internazionale, il Garante nazionale è stato ammesso dalla Corte europea di Strasburgo come Amicus Curiae nel caso J.A. e altri c. Italia e si appresta a presentare il proprio documento di supporto alla Prima sezione della Corte che ha in carico tale procedimento.